Опубликованные Минфином России итоги исполнения региональных консолидированных бюджетов за 2013 год содержат тревожные данные. Общий дефицит бюджетов регионов в прошлом году вырос по сравнению с 2012 годом в 2,3 раза, сборы налога на прибыль упали более чем на 13% (а это одна из ключевых статей доходов региональных бюджетов), долги увеличились почти на треть, расходы на их обслуживание — на 22%.
Впрочем, Петербург на общем фоне выглядит неплохо. Достаточно сказать, что наш город вошел в число шести субъектов федерации, которым в прошлом году удалось покрыть свои расходы за счет доходов. Но это не означает, что ситуация безоблачна. О том, какие сигналы подает экономика и придется ли городу все же влезать в долги, в интервью РБК рассказал председатель комитета финансов Санкт-Петербурга Эдуард Батанов.
— Статистику по исполнению региональных бюджетов эксперты комментируют в довольно мрачных тонах: почти по всем фронтам наблюдается ухудшение показателей, причем многие из них просели в последнем квартале 2013 года. Насколько процесс затронул Петербург? Каковы итоги исполнения городского бюджета за прошлый год?
— Давайте разобьем ответ на две составляющие. Первая – проблемы региональных бюджетов. Эта тема возникла не сегодня и даже не вчера. Все понимали, что 2013 год для субъектов РФ будет тяжелым — выполнять взятые на себя социальные, инвестиционные и прочие обязательства придется на фоне сложностей с пополнением доходной части бюджета. Многие регионы были вынуждены занимать на рынке, 2013 год был одним из рекордных по объему размещений долговых бумаг субъектов. К счастью, мы в этом плане прошли другой тропинкой. Новых долгов не делали, напротив, досрочно погасили старые (на 1,3 млрд рублей), благо хорошо усвоили одно из основных правил: в тяжелые времена нужно входить с минимальным объемом долговых обязательств.
2014 год не будет проще. Тяжело всем субъектам федерации, занимать на рынке будут активно. И мы тоже с очень большой долей вероятности встанем в ряд заимствующих, придется потолкаться плечами с коллегами из других регионов. Но, думаю, итоговый объем заимствований будет значительно меньше, чем это предусмотрено в бюджете.
Вторая составляющая – исполнение бюджета по году. Здесь ситуация количественно стала приятнее: больше равномерность расходов, меньше аврала в декабре, меньше нагрузка на казначейскую систему. Конечно, до идеала далеко, но направление правильное.
— За счет чего удалось добиться большей равномерности расходов?
— Нельзя забывать, что ежеквартально мы докладываем об исполнении бюджета на правительстве города и губернатор дает всем четкие и ясные сигналы – не откладывать все на последний день. Безусловно, подобное внимание сильно сказалось на дисциплине с главных распорядителей бюджетных средств. Которые, в свою очередь, активно работали с подрядчиками.
С точки зрения исполнения АИП (адресной инвестиционной программы – прим. РБК) ситуация стала лучше. Двум главным распорядителям – комитета по строительству и комитету по развитию транспортной инфраструктуры – удалось добиться неплохих результатов исполнения. Еще один фактор, способствующий равномерности расходов бюджета – увеличение доли статей, которые носят постоянный характер. Речь идет о социальных выплатах, субсидиях бюджетным учреждениям и т.п.
— Бюджет на 2014 год, насколько известно, готовился, исходя из консервативного сценария развития экономики. Оправдывается ли этот сценарий?
— С точки зрения финансиста, пессимистический прогноз – это самый комфортный вариант. Потому что нет ничего хуже, чем оказаться один на один с обязательствами, не обеспеченными доходами. Что касается исполнения заложенных в прогноз сценариев, то сигналы от экономики, которые необходимо учитывать, имеются. Если посмотреть на конец 2013 года, то инвестиции в основной капитал снизились по сравнению с предыдущим годом. Это не очень хороший сигнал. С другой стороны, пока стабильны показатели по динамике заработной платы. Но одновременно и на рынке труда есть настораживающие сигналы: по некоторым работодателям мы видим большие сокращения, связанные со сворачиванием тех или иных программ.
— Это единичные случаи или какая-то закономерность?
— К счастью, пока можно говорить об отдельных предприятиях, но при этом достаточно крупных работодателях. С точки зрения общей ситуации на рынке труда, подобные сокращения сказываются не сильно, но нужно понимать, что такие примеры лишний раз дают понять: бизнесу сегодня тяжело, бизнес не ждет новых масштабных заказов. Кроме того, за одним крупным предприятием тянется цепочка предприятий меньшего масштаба. Для городских финансов это означает сокращение поступлений от налога на прибыль. Пока объективных данных по началу года у нас недостаточно. В отличие от подоходного налога, доля которого последнее время постоянно росла и почти приблизилась к 40% поступлений в городской бюджет, налог на прибыль гораздо сложнее прогнозировать. Мы все прекрасно понимаем, что очень много факторов влияет на итоговую цифру, начиная от упомянутого выше состояния рынка труда и заканчивая внешней конъюнктурой, ситуацией с валютным курсом и т.п. Все это может повлиять на прибыль предприятий.
С точки зрения точности прогноза определяющим периодом является март—апрель. Именно поэтому мы традиционно выходим с корректировкой бюджета в конце весны — можем учесть изменения ситуации с поступлением доходов в ту или иную сторону.
— Где вы видите потенциальные источники увеличения доходной части бюджета, помимо налога на прибыль и подоходного налога?
— Потенциально, это конечно имущественные налоги – налог на имущество и земельный.
— Это касается и предприятий, и физических лиц?
— Да, и тех, и других. Что касается физических лиц, то я придерживаюсь непопулярной точки зрения. Я считаю, что у нас непозволительно низкие имущественные налоги. С другой стороны, мы понимаем, что в налоговой сфере главное – не делать резких движений. Предсказуемость – вот что здесь главное. Вопрос введения налога на имущество пока больше технический, ожидать увеличения налоговой нагрузки на плательщика ближайшие года три не стоит. Но в ходе этого технического процесса появляется масса правильных вещей: появляется общая база данных по имуществу, накапливается информация о владельцах. Мы, к слову, получаем возможности для анализа адресности помощи. Не секрет, что иной раз получатель такой помощи прописан в маленькой квартире, а владеет еще тремя. Формально он может претендовать на получение денежных средств из бюджета, а на деле — нет. Понятно, что никто не будет радоваться, когда речь идет о повышении налоговой нагрузки, причем не только в виде повышения ставок, но и как результат более эффективного администрирования. Мы, например, прекрасно знаем, что люди, которые сдают квартиры, далеко не всегда платят налоги. Москва уже довольно далеко шагнула в этом направлении и резко увеличили поступления в бюджет. Нам это тоже предстоит.
— Какие еще потенциальные источники увеличения доходной части бюджета можно выделить, помимо имущественных налогов?
— Мы всегда говорим, что акцизы могут быть источником увеличения доходной части бюджета. Но при этом понимаем, что находимся не на острове, а в составе большой страны и получаем свою долю от акцизов по правилам, которые определены на федеральном уровне. Между тем, петербургские предприятия вносят большой вклад в сбор акцизов в масштабах России. Это и табачные компании, и пивоваренные, и нефтяные, наконец, автосборочные предприятия. Не могу сказать, что мы серьезно обделены. Но, с другой стороны, если появится возможность получать больше акцизов, это будет правильно. Просто потому, что субъект федерации несет затраты на создание предприятия, которое потом будет выплачивать акцизы. В первую очередь, я говорю об инфраструктуре и ее поддержании — бизнес приходит туда, где комфортнее. И совершенно логично, что территории должны получать больше с учетом их вклада в развитие предприятий.
— Когда и как Петербург собирается заимствовать средства на покрытие планируемого дефицита бюджета?
— Занимать будем дешево и длинно – этот принцип неизменен. Кроме того, по сумме займем только самое необходимое. Мы понимаем, что выходить с предложением к кредиторам будем не раньше осени. Но долговой рынок имеет свой баланс спроса и предложения, как раз осенью на него придет много других субъектов РФ и корпоративных заемщиков высокого уровня. Это не новая ситуация, она совершенно прогнозируема. Для нас подводный камень, откровенно говоря, один – состояние финансового рынка в целом. Очень не хотелось бы, чтобы произошли какие-либо катаклизмы.
В качестве потенциального заемщика наш рейтинг позволяет чувствовать себя хорошо. Мы продадим свой долг, хотя элемент конкуренции присутствует всегда: даже если заемщики распределены по группам риска, они борются, по большому счету, за одни и те же деньги. Скорее всего, весной начнем работать с потенциальными покупателями — сделаем то, что называется non-deal road-show, то есть напомним о себе в положительном ключе.
— Как вы оцениваете точку зрения критиков бюджетного процесса в Петербурге, в соответствии с которой бюджетное планирование не стимулирует решения стратегических задач города, а направлено лишь на консервацию текущего состояния дел?
— Рискну предположить, что если мы заложим в бюджет существенные средства на какие-то глобальные проекты, нас вполне справедливо обвинят в том, что нельзя заниматься такими проектами, когда денег не хватает на самое необходимое. Олимпиада в Сочи – яркий тому пример. Очень распространенная точка зрения – «у них там праздник жизни, а у нас тут проблемы». Проблемы будут всегда, но это не значит, что нужно останавливаться. Разве бюджет не отражает стратегических направлений? На мой взгляд, отражает. Мы что, не строим социальные объекты? Строим. Не строим дороги? Делаем это. У нас бюджет развития – стабильно 20-30% в год. Такое далеко не все субъекты могут себе позволить. Доля бюджета развития больше 20% говорит о том, что мы идем вперед, а не стоим на месте. Тем более, что стратегические задачи описывает программа социально-экономического развития, которая появилась не так давно. А бюджет – это документ более низкого порядка.
— Когда речь заходит о бюджете, часто можно услышать словосочетание «освоение средств». Чем меньше тот или иной распорядитель «освоил» в текущем году, тем меньше он получит в следующем. Но что важнее – освоить средства или получить результат?
— Я очень не люблю термин «освоение». Оно может применяться (да и то с оговорками) только тогда, когда речь идет о том, насколько правильный прогноз был сделан. Сначала комитеты не справляются с реализацией собственных планов, и осенью лихорадочно заняты подтягиванием показателей «освоения». Но в то же время как только бюджет принимается, сразу идут письма, что на те или иные цели заложено мало средств. Это бесконечная история. Когда подобные колебания станут как можно меньше, мы сможем сказать, что планирование у нас на высоком уровне, и мы адекватно оцениваем свои силы. А важнее, конечно, результат. Людям неинтересно знать, какие цифры заложены в бюджете, им хочется видеть, что построено, как меняется жизнь в городе. Представление бюджета в понятной форме – наиболее правильный шаг в этом направлении. И мы это стараемся делать.
Как отразится на исполнении бюджета вступление в силу закона «О контрактной системе...»?
На самом деле глупо обсуждать, как повлияет на исполнение текущего бюджета введение контрактной системы. Она создается не на один год и, если я не ошибаюсь, заработает по полной только к 2018 году. Самое главное – это то, что выстраивается новая система, которая даст результаты на периоде в несколько лет. Все должны научиться с ней работать.
А что изменится?
Ну, как минимум, вводится обязательное обоснование стартовой цены. Если кто-то просит ассигнований из бюджета, то должен доказать, что именно эта цена – правильная. Будет больше общественного контроля, больше уверенности в том, что предусмотрев деньги в бюджете, мы получим искомый результат. И главное – по адекватной стоимости.
Я не склонен, конечно, идеализировать ситуацию. Жизнь всегда сложнее, чем любой закон. Могут быть нюансы исполнения, но в целом, вектор – правильный. Если все пойдет как задумывалось, через несколько лет мы будем иметь более качественную систему планирования и исполнения бюджета.
Беседовал Борис Федоров
РБК, 25 февраля 2014 г.